Proyecto de Ley de Protección Integral a la Maternidad

A continuación, transcribo otro proyecto de Ley presentado en Uruguay como una alternativa positiva a la Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo.

Montevideo, 10 de agosto de 2015

Presidencia de la República

Sr. Presidente Dr. Tabaré Vázquez

Ministerio de Educación y Cultura

Sra. Ministra Dra. María Julia Muñoz

Ministerio de Desarrollo Social

Sra. Ministra Mtra. Marina Arismendi

Ministerio de Salud Pública

Sr. Ministro Dr. Jorge Basso

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Sr. Ministro Mtro. Ernesto Murro

Ministerio de Economía y finanzas

Sr. Ministro Ec. Danilo Astori

Ref. PROYECTO DE LEY DE PROTECCIÓN INTEGRAL A LA MATERNIDAD

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

De nuestra mayor consideración,

La propuesta y su objeto

En el presente proyecto de ley que sometemos a su consideración se establece un sistema de protección integral para las mujeres en estado de gravidez y madres y padres de niños de corta edad.

El papel del Estado en la defensa de los individuos más vulnerables

Una sociedad se distingue por cómo se compromete y aborda las problemáticas de sus sectores más vulnerables y progresa en función de cómo proyecta la atención de estas necesidades hacia el futuro. El Estado debe procurar garantizar a todos los ciudadanos de la República el goce de los derechos inherentes a la condición humana consagrados en la Constitución.

Nuestra Constitución en su artículo 42, inc. 2º dispone que “La maternidad, cualquiera sea la condición o estado de la mujer, tiene derecho a la protección de la sociedad y a su asistencia en caso de desamparo” y el artículo 40 impone al Estado la obligación de velar por la estabilidad moral y material de la familia, para la mejor formación de los hijos dentro de la sociedad. Por su parte, la Convención Interamericana de Derechos Humanos, establece como principio la protección de la vida humana desde el momento de la concepción (artículo 4) y la Convención de los Derechos del Niño establece la protección del menor desde antes de su nacimiento (Preámbulo, 2).

La defensa de los derechos mencionados es una preocupación actual y real. En efecto, el Grupo de Trabajo de Salud de los Estados latinoamericanos, en el Foro de la Sociedad Civil de la 7ª Cumbre de las Américas, recomendó se priorice la protección integral de la salud y nutrición materno-infantil con estrategias de educación, promoción, prevención y atención (abril 2015, Panamá). En esta misma línea, se evidenció la necesidad de promover la defensa de los derechos de la niñez en todas sus instancias, tal como surge de las recomendaciones consensuadas por las organizaciones de la sociedad civil en tema de Derechos Humanos para la Organización de Estados Americanos en la 45° Asamblea General de la OEA (junio 2015). Asimismo, en el documento elevado a los mandatarios de los diferentes Estados se destacaron las siguientes recomendaciones: 1) respetar los principios fundamentales sobre los cuales la OEA fue fundada, en particular, el derecho a la vida desde la concepción hasta la muerte natural; 2) promover el cuidado de las mujeres embarazadas en situación de vulnerabilidad y la protección de los niños por nacer, como la mejor vía para reducir la mortalidad materna e infantil.

La situación de la maternidad y la paternidad en Uruguay

En el Uruguay de hoy la maternidad y la paternidad, fundamento de la familia, encuentran obstáculos de orden económico, laboral, social, que obran como disuasivos o condicionantes al momento de formar una familia y decidir libre y responsablemente la cantidad de hijos a traer al mundo. Esto ha sido confirmado con estudios demográficos que constatan un fenómeno de “insatisfacción por defecto” (menos hijos que los deseados): una de cada tres personas que llegan al final de su período fértil tiene menos hijos que los deseados[1].

El fenómeno de la insatisfacción por defecto es generalizado entre los distintos sectores socioeconómicos e impacta directamente sobre uno de los elementos más básicos que hacen a la capacidad de autorrealización de las personas y a su nivel de felicidad: su maternidad o paternidad.

Ello repercute en las bajas tasas de fecundidad (por debajo de los niveles de reemplazo) y se agrava con la constatación de una tendencia decreciente[2]. Esta situación, asociada al fenómeno denominado “Segunda Transición Demográfica” (menor número de hijos y en forma más tardía, la cohabitación de las parejas antes de procrear y el aumento de desvinculación de las parejas)[3] determina, en un futuro muy próximo, graves problemas sociales y económicos, y ejerce particularmente una fuerte presión sobre el sistema de seguridad social[4].

Medidas adoptadas recientemente en respuesta a estos fenómenos y el marco institucional actual

En la pasada legislatura se aprobó la Ley N° 19.161, que modifica el régimen de licencias y subsidios por maternidad y paternidad y crea el subsidio para cuidado del recién nacido, con el objetivo de compatibilizar las tareas de cuidados de los hijos con el trabajo remunerado.

Si bien esto constituye un avance, del análisis del marco normativo actual y su aplicación en los hechos surge que aún existe un vacío en esta materia y que las mujeres, en especial aquellas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, no encuentran respuestas en el sistema a su problemática, ni ven garantizado el goce de sus derechos. Esta situación, acentúa las desigualdades subyacentes y limita las oportunidades futuras.

Recomendaciones de política

Tal como lo han reconocido la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud a través de diferentes documentos, es preciso que los Estados adopten un sistema de protección integral que tenga como base la llamada “ventana de los mil días”, entendida como el período transcurrido desde el embarazo (40 semanas de gestación) hasta los 2 años de vida del niño.

En la literatura científica referida a la materia se ha señalado que se “… demuestra que tanto la lactancia como el vínculo de cuidado que se crea en los primeros años de vida entre el niño y su familia, es clave para un mejor desarrollo intelectual, físico y afectivo, y por lo tanto, adultos más saludables y más productivos (sic). En este contexto, es que adquieren una mayor relevancia la implementación de políticas vinculadas a los cuidados con el objetivo de promover la corresponsabilidad en la crianza de los niños entre Estado, familias y comunidad.”[5].

Particularmente, en nuestro país existen una serie de trabajos de investigación que recomiendan la aplicación de una política de acceso universal que socialice al menos parcialmente los costos de la crianza. Esto se propone en el entendido de que por la vía de la provisión de servicios públicos que reduzcan el costo en las unidades familiares se lograría aumentar la cantidad de personas dispuestas a procrear.[6]

Las propuestas concretas del presente proyecto de ley

A través del presente proyecto, se proponen una serie de medidas que pretenden luchar contra las desigualdades existentes y atenuar las dificultades que enfrenta la maternidad y la formación de una familia en nuestro país, apoyando y facilitando las condiciones para que todos los uruguayos y uruguayas que quieren cooperar con la sociedad, engendrando, cuidando y educando a las próximas generaciones, no se vean desalentados sino estimulados y valorados por nuestra sociedad y por el Estado.

En tal sentido, el grupo cuya protección se pretende mejorar a través del presente proyecto de ley son: todos los niños menores de dos años, las mujeres embarazadas, las madres lactantes, las mujeres en edad fértil y los padres.

Los principales destinatarios de estos cuidados son, en primer lugar, los más necesitados y vulnerables: los niños, en una etapa que es fundamental en oportunidades de desarrollo físico y mental, que va desde la concepción hasta que el niño o niña tenga los dos años de edad. (Artículos 2 y 3).

En segundo lugar, tal protección sería imposible sin atender a quien es insustituible en la crianza y que en muchos casos más sola se encuentra en la protección de su hijo: la madre. La atención a la mujer durante el embarazo, el parto, la lactancia y el cuidado del niño en su primera infancia, constituye el principal foco de este proyecto.

Pero no puede olvidarse la función del padre, como corresponsable directo de la crianza del hijo. Por ello, se contempla la posibilidad de que ambos puedan ser considerados beneficiarios alternativos o sucesivos, según la decisión preferente de la madre. Sin este reconocimiento, las medidas de protección y ayuda se tornarían en un estímulo a la discriminación de la mujer.

Los ámbitos de protección propuestos contemplan las situaciones que han sido consideradas más relevantes como obstáculos a superar para saltar la brecha entre hijos que se desea tener y los que en los hechos se tienen: posibilidad de atención al hijo, desarrollo educativo y profesional personal, estabilidad laboral, vivienda, costo del cuidado y educación de los hijos. Los beneficios y estímulos no pretenden (ni son adecuados para) reemplazar o dirigir la libre decisión de los padres, sino contrarrestar las eventuales desventajas que su condición pueda aparejar.

A continuación se enumeran las principales medidas propuestas en el proyecto:

a) Beneficios para el cuidado dentro del hogar

i) Se prevén licencias extraordinarias a beneficio de la madre o el padre en caso de tener un hijo con discapacidades severas (artículo 4).

ii) Posibilidad de reducción de la jornada laboral de la madre o padre hasta los 2 años del niño (artículo 5).

b) Beneficios para el cuidado fuera del hogar

i) Se crea la figura del “Centro de Acogida” para aquellas Instituciones que tienen a su cargo o ayudan a las mujeres embarazadas que se encuentran en situación de desamparo afectivo y/o económico (artículo 6), y se prevé su inclusión como entidad donataria con beneficios fiscales, así como la creación de un fondo para su apoyo económico.

c) Compatibilización entre la maternidad y el derecho al trabajo

i) Se procurará brindar orientación laboral a los beneficiarios según su vocación, posibilidades y necesidades (artículo 7).

ii) Se establece una cuota de discriminación positiva para los beneficiarios del proyecto (artículos 8 y 10).

iii) Se otorga prioridad a los beneficiarios de este proyecto en programas de microemprendimientos financiados con fondos públicos (artículo 9).

iv) Incentivos y beneficios para entidades paraestatales y del sector privado que contraten a los beneficiarios del presente proyecto (artículo 11, artículo 12 literal A, artículo 13, artículo 14).

v) Estímulos para las que empresas provean el servicio de guardería (artículo 12 literal B).

vi) Se establecen garantías de estabilidad laboral a embarazadas, madres y padres recientes (artículos 15 a 17).

d) Consagración del derecho a la vivienda

i) Se brinda la posibilidad de constituir el hogar en un bien de familia en favor del beneficiario (artículo 18).

ii) Se otorga preferencia a los beneficiarios del presente proyecto en el otorgamiento de viviendas sociales (artículo 19).

e) Ampliación del alcance del derecho a la información y la educación

i) Se reorienta el enfoque y las funciones del equipo interdisciplinario definido en la Ley 18.987 (artículo 20) y se definen deberes de las instituciones públicas o privadas de medicina integral (artículo 21).

ii) Se promueve la educación en la valoración de la vida humana, la maternidad y la familia (artículo 22).

iii) Se exhorta al Ministerio de Educación y Cultura, a la Administración Nacional de Educación Pública y a la Universidad de la República a promover y proteger la maternidad mediante la adopción de medidas que garanticen el acceso y continuidad en el sistema educativo para todos los beneficiarios de este proyecto (artículo 23).

f) Modificaciones al Código Penal

i) Se sustituye la pena de prisión para el delito de aborto por la aplicación de penas alternativas a la prisión y se eliminan los antecedentes del mismo frente a otros delitos, con excepción del propio delito de aborto (artículo 24).

La oportunidad de presentación del presente proyecto

Cabe mencionar, que este proyecto se presenta al Poder Ejecutivo, esperando este lo someta al Parlamento, en un momento clave.

En primera instancia, en el marco de un proyecto nacional integrado de cuidados donde los tres pilares fundamentales de la protección social de los ciudadanos son: la salud, la educación y la seguridad social. Las políticas de protección de la maternidad y la primera infancia que se proponen se ajustan en un todo a los planes del Ejecutivo en materia de cuidados, y son la base y el fundamento de dicho sistema.

Por otro lado, se está discutiendo el Presupuesto Quinquenal, el cual deberá tomar las previsiones necesarias a fin de dar cumplimiento a un reclamo que la sociedad civil ha manifestado en múltiples oportunidades al Estado, también, como se ha dicho, desde la comunidad internacional y panamericana.

Por todos los motivos expuestos, por entender la incidencia decisiva que tienen los cuidados en el desarrollo de las nuevas generaciones, por escuchar los reclamos de la sociedad civil y en el marco propicio de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados, es indispensable dar una protección integral a la maternidad, a la paternidad y al niño. Ello contribuirá a dar una solución efectiva al conflicto que hoy en día se produce entre la vida laboral – educativa y reproductiva – familiar, que tendrá un impacto muy positivo en la construcción de un país más solidario, que piensa y se proyecta hacia el futuro.

Como lo expresa el proyecto de Sistema Nacional Integrado de Cuidados: “A medida que el Estado avanza como garante de derechos sociales, es necesario que avance la creación de normas jurídicas que le den sustento”. La norma que se propone viene justamente a dar sustento a un sistema integral de garantías al respeto y goce de ciertos derechos fundamentales que son el eje de la sociedad toda y que nos permiten pensar en términos de un sistema social equitativo y sustentable.

Quedando a total disposición del Presidente de la República, del Poder Ejecutivo y del Parlamento de la República para informarlo y asistirlos en lo que entiendan pertinente.

Cordialmente,

Integrantes de MUJEM

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[1] A. Peri e I. Pardo, Nueva evidencia sobre la hipótesis de la doble insatisfacción en Uruguay: cuán lejos estamos de que toda la fecundidad sea la deseada, UNFPA, Montevideo 2008, Ed. Trilce, p. 18.

[2] C. Varela Petito, I. Pardo y R. Pollero, ¿Qué hacer ante la baja fecundidad? Sistematización de políticas y recomendaciones para el caso uruguayo, Informe Final de la Comisión Sectorial de Población, Montevideo 2011, OIM-UNFPA-OPP, p. 9.

[3] J.L. Díaz Shaw y J. Pereyra, Nacer, crecer y envejecer en el Uruguay, propuestas concretas de política de población, UNFPA, Montevideo 2008, Ed. Rumbos, p. 18.

[4] En un reciente trabajo de la unidad de Asesoría General de Seguridad Social del BPS titulado “Proyección financiera del sistema previsional contributivo administrado por el Banco de Previsión Social. Período 2020-2065. Análisis Global” se muestra que, como resultado del envejecimiento demográfico, las contribuciones del Estado necesarias para el mantenimiento del sistema de seguridad social ascenderían desde 0,75% del PBI en 2014 a 2,49% en 2065. En términos de la participación en los ingresos totales del sistema lo anterior implica que los aportes provenientes de Rentas Generales necesarios para mantener el sistema se incrementarían drásticamente desde 7,5% de los ingresos totales en la actualidad a 27% en 2065.

[5] Exposición de motivos de la Ley 19.161, publicada en el diario oficial el 15 de noviembre de 2013.

[6] Contrastar con A. Peri e I. Pardo, Nueva evidencia sobre la hipótesis de la doble insatisfacción en Uruguay: cuán lejos estamos de que toda la fecundidad sea la deseada, UNFPA, Montevideo 2008, Ed. Trilce, p. 19.